為了深入貫徹《國務院關于加強測繪工作的意見》關于健全測繪質量管理體系、加強測繪質量監管的要求，為經濟社會發展和全面建設小康社會提供更為可靠的測繪保障服務，促進測繪事業和地理信息產業又好又快發展，國家測繪局印發了《關于加強測繪質量管理的若干意見》（以下簡稱《意見》。2008年4月15日，本報一版曾編發消息進行過報道。——編者注）。《意見》深刻分析了加強測繪質量管理的重要性和緊迫性，結合當前和今后一段時期測繪質量管理工作的趨勢和特點，確立了測繪質量監督管理體制，細化了測繪項目參與各方的質量責任，探索提出了測繪質量文件備案等質量管理的新辦法，明確了測繪質檢單位定位及質檢隊伍建設措施，是指導測繪質量管理實踐的重要綱領性文件。貫徹落實《意見》，必須準確理解和把握《意見》中提出的主要思路和關鍵問題，概括起來是：完善兩個體制，強化一個手段，探索兩項制度，建好兩支隊伍。
完善兩個體制
兩個體制即測繪質量監督管理體制和測繪項目質量責任制。《意見》分別從行政監管和項目管理兩個層面，明確了測繪質量管理的主體及相應職責，既保證了政府宏觀管理的有效執行，又保證了測繪項目參與各方自我約束管理的內在動力。
第一，完善分級分類的測繪質量監督管理體制。《測繪法》第三十四條規定，“縣級以上人民政府測繪行政主管部門應當加強對測繪成果質量的監督管理”。目前大部分省級測繪行政主管部門已設立測繪質量監管部門，部分市縣測繪行政主管部門明確了質量管理人員，但因各級測繪行政主管部門在質量管理方面的權力、職責沒有明確劃分，出現了多頭管理、職能交叉的問題，使得工作上的扯皮和監管上的缺位在所難免，難以形成高效、統一的工作機制。這就需要借鑒測繪資質管理、成果管理經驗，理順各級測繪行政主管部門職責分工，形成層次分明，權責一致的測繪質量監管體制。
從監管內容上看，測繪質量監管應包括測繪項目成果本身和測繪單位的質量行為。因此監管職責劃分方法很多，可以按項目類別分，可以按資金額度分，可以結合測繪資質對測繪單位實行“誰發證誰管理”，也可以實行屬地管理。調研表明，屬地管理得到多數人的支持。但測繪作業流動性強，異地承攬、作業的情況較多，造成“屬地”概念并不唯一，呈多樣性。如某部委所屬一測繪單位，測繪資質注冊在廣東，承攬了一個測繪項目主要對三峽工程測繪成果進行處理，而作業地點在北京。其中，測繪單位所在地、測繪項目實施地和成果內容表現地截然不同，究竟按哪種屬地管理，各方存在較大分歧。
一方面，考慮到項目實施地的測繪行政主管部門便于獲取相關信息，部分地區建立的外地單位作業備案制度取得了較好效果，由項目實施地對測繪項目進行監管能夠保證監督的可行性和有效性；另一方面測繪質量的日常監管必須借力測繪資質管理，測繪單位所在地測繪行政主管部門可以對質量不合格測繪單位，依法予以注銷測繪資質、降低資質等級直至吊銷測繪資質的處罰，從而切實將質量監管落到實處。因此《意見》明確提出了分級、分類的質量監管體制：“分級”即國家、地方兩級管理各有側重，國家測繪局加強重大項目質量監督檢查，地方測繪行政主管部門負責本行政區域內測繪單位和測繪項目的日常監督管理；“分類”即基礎測繪項目由組織實施該項目的測繪行政主管部門監管，非基礎測繪項目由項目實施地測繪行政主管部門監管。
第二，完善測繪項目質量責任制。根據國際標準化組織發布的ISO9000系列標準，質量是指活動及其成果符合技術標準規定和滿足用戶需求的程度，因此測繪質量應是測繪成果生產過程、成果本身及后續服務質量的總和。通常測繪成果缺少真值可供依據和檢測，只有通過對測繪過程的規范化控制才能保障成果和服務的可靠性，所以“質量是生產出來的”這句話在測繪活動中具有更深刻的內涵。從2007年全國重點測繪工程質量監督檢查中發現的質量問題看，原始觀測手簿和數據計算不規范、地理要素錯漏較多、技術文檔不全等過程質量問題較多，也證明了過程質量管理的必要性。市場經濟條件下，必須將質量管理的關口前移，將過去以成果質量監管為主的事后管理方式，轉變為涵蓋設計、施測、項目質量驗收、監督檢查等各個環節的全過程質量管理。
只有明確測繪活動全過程各環節的質量管理的內容和要求，明確各參與主體應負有與所承擔工作相應的責任，才能保證最終成果質量。《測繪法》第三十四條明確規定：測繪單位應當對其完成的測繪成果質量負責。那么測繪活動的參與各方均屬于測繪單位，測繪項目出資人、設計單位、施測單位和檢查驗收單位應當共同對測繪質量負責，這一思想也是對《測繪法》的細化。項目出資人居主導地位，對測繪質量負有重要責任，應擇優選擇項目承擔單位，自覺接受監督；設計是測繪質量的基礎和前提，設計單位應確保設計質量；施測單位在測繪質量管理中處于核心地位，必須嚴格按要求作業；檢查驗收單位對作出的結論負責。
強化一個手段
強化一個手段即強化監督檢查這個質量管理的有效手段。從上世紀80年代中期以來，國家測繪局開始以抽樣檢查方式對測繪成果質量實施監督管理，目前約3/4的省級測繪行政主管部門每年對測繪行業單位開展監督檢查。實踐表明，監督檢查作為測繪質量管理的重要手段，經過20年的建立、發展和完善，發揮著重要作用，有利于增強測繪單位的責任意識，有利于維護測繪活動參與各方的合法權益，有利于營造誠實守信的測繪市場環境。但也必須看到存在的問題，如檢查的權威性和有效性不強，檢查覆蓋面有限，檢查頻率較低，處罰力度不大，以及還存在著不敢執法、不善于執法的現象等。
《意見》明確提出了加大監督檢查力度和廣度的要求。一是要提高監督檢查的針對性和有效性。十七大報告指出，公共性是服務型政府的基本特征和屬性，強調將公眾利益作為工作的出發點。重要地理信息系統、房產測繪、導航電子地圖、重大建設工程測量等測繪成果質量與國家、人民利益密切相關。《意見》提出要著力重點開展涉及國家主權和安全、關系人身和財產安全、社會反應強烈的重點項目的質量的監督檢查，體現的正是為公眾利益服務的思想。二是要充分發揮國家和地方兩級監督作用，各有側重，協同配合。國家測繪局通過國家測繪質量專項監督檢查，摸清全國測繪質量狀況和薄弱環節，把更多精力轉到制定測繪質量戰略規劃、政策法規和標準規范上，重點加強宏觀管理；地方加強本地區測繪質量的統籌協調，確保國家方針政策的有效實施，重點強化執法監管職責。因此《意見》指出，“十一五”期間，國家測繪局將重點開展重大測繪工程成果質量的監督檢查。地方要積極支持和配合全國性檢查活動，同時要建立質量管理的長效機制，擴大監督檢查的覆蓋面，縮短覆蓋周期。三是要加大執法力度。按照《意見》關于加強聯合執法、加大監管力度的要求，各級測繪行政主管部門要根據檢查內容，主動加強與質檢、工商、新聞出版等部門的溝通和協調，建立和完善聯合執法機制，綜合運用法律、行政和經濟手段，通過市場調節和政府管理的有機結合，加大處罰力度。
探索兩項制度
新的經濟技術和環境條件下，測繪事業面臨著需求結構、技術手段、消費層次和資源配置方式的深刻變化。測繪質量管理工作，必然也要適應這種轉變的要求，積極調整應對，切實加強測繪質量政策研究與制度創新。
第一，加快推動測繪監理制度的建立。隨著測繪成果形式、服務模式、測繪用戶主體的多元化發展，測繪監理作為一種面向全過程控制的管理方式，已經產生了需求，部分地區和單位已經開展了不同形式的監理活動。從實踐情況看，測繪監理在控制項目進度、規范資金使用和保證項目質量等方面都產生了積極作用，《國務院關于加強測繪工作的意見》第十六條也明確提出建立測繪質量監理制度的要求。但必須看到這一制度的建立需要統籌考慮的關鍵問題。一是測繪項目不同于建設工程等其他工程領域，實行監理必須充分研究不同類型測繪活動在作業形式和質量控制等方面的行為、技術特點，順應客觀規律，探索科學可行的測繪監理方式和強制監理項目范圍。二是在監理需求推動下，部分測繪質檢單位已經參與到監理活動中來。一方面質檢單位在質量檢驗方面的經驗和業務能力，為其從事測繪監理業務提供了必要的技術保證，但另一方面監理行為本身也是質量監管的重要內容，質檢單位作為測繪行政主管部門履行監管職能的技術保障機構，不能既做“裁判員”又做“運動員”，必須保證其公正性和權威性。因此《意見》提出，有條件的地區可以通過地方政策的制定積極開展監理試點，并對其中的重難點問題進行研究和探索。
第二，探索質量文件備案制度。目前各級測繪行政主管部門針對測繪項目開展質量監管時，獲取項目信息的主要途徑是要求測繪單位主動提供其所承擔的測繪項目材料，以此來確定監督管理的項目范圍。但對測繪單位的報送行為缺乏機制上的約束，導致部分測繪單位懷有投機取巧的僥幸心理，存在瞞報、漏報現象；測繪單位是否按要求報送了項目、項目信息的完整性和真實性如何，無法得到有效監督和驗證；而項目材料僅由施測單位提供，在某種程度上淡化了項目其他參與方的質量責任。
因此《意見》借鑒了建設工程領域質量監管的經驗，從健全制度和加強監督入手，提出探索重大測繪項目質量文件備案制度。具體來講即項目承擔單位在項目驗收完成后，將相關質量合格文件和質量檢驗報告報送相應測繪行政主管部門存查。這一制度首先有利于調動測繪活動參與各方的自主性，促使各方共同規范項目質量管理，嚴格落實項目質量責任；其次有利于轉變政府職能，更好地發揮測繪部門的宏觀監督作用。在當前深化行政管理體制改革的總體要求下，政府部門應少參與或不參與微觀經濟運行和管理。測繪部門應主要運用經濟、法律和行政監督手段，確保測繪項目實施程序合法、參與各方行為合法、項目執行標準規范合法。實行備案制度，一方面測繪部門能夠全盤掌握測繪項目總體情況，結合質量管理需要，適時制定出臺政策法規；另一方面測繪部門可以對項目驗收組織形式、驗收程序、執行標準等依法進行監督，一旦發現違法違規行為或成果存在嚴重質量問題的依法予以處罰。《意見》同時對各地實施此制度作出了因地制宜地安排，指出各級測繪行政主管部門要結合本地區的實際，積極探索建立這一制度的可行途徑，為確定科學合理的備案項目范圍、備案內容、工作程序及后續管理措施等積累實踐經驗。
建好兩支隊伍
有沒有高素質的人才隊伍提供組織人員保障和專業技術支撐，是決定測繪質量管理工作成效優劣的主要因素。測繪市場發展中出現的低質壓價、無序競爭等不良現象都給測繪質量管理帶來了新的課題，也對測繪質量管理隊伍和質量檢驗隊伍提出了更高的要求。《意見》從強化組織保障、優化外部環境、規范內部管理、提高人員素質等方面著手，從提高測繪質量管理和質量檢驗兩支隊伍的整體能力水平出發，提出了建好兩支隊伍的要求。
第一，規范測繪質量管理隊伍建設。《測繪法》明確規定，縣級以上測繪行政主管部門應加強測繪質量監督管理。健全的測繪質量管理隊伍是履行測繪質量管理職能的基礎和前提。要進一步加強測繪行政管理職能，將省、市、縣級測管部門作為測繪質量監管執行的主要力量。目前，仍有少數的市、縣尚未落實測繪管理機構和職責，已經明確了測繪管理機構和職責的市、縣，也存在職責不到位、編制不到位和人員不到位等問題，致使市、縣級測繪質量監督管理職能落實缺乏力度，給測繪質量統一監管增加了難度。
《意見》要求，測繪質量管理是各級測繪行政主管部門的重要職能，必須在組織和人員上予以保障落實。各級測繪行政主管部門應采取積極有效的措施，落實管理力量，強化組織保障，加強自身建設，確保測繪質量管理高效順暢和監管到位。省級測繪行政主管部門要設立或明確測繪質量管理職能部門，負責質量管理法規制度建設、監督檢查計劃的制定與組織實施、質量問題的仲裁和協助處理有關的行政復議等工作；市、縣級測繪行政主管部門要有明確的測繪質量管理人員，在省級測繪行政主管部門的指導下開展工作。
第二，規范測繪質檢隊伍建設。1987年國家測繪局成立了國家測繪產品質量監督檢驗測試中心。目前除西藏、重慶外，全國已有29個省級測繪質量監督檢驗站，其中大多數為省級測繪行政主管部門直屬的全額或差額撥款事業單位。多年來，各級測繪質檢單位認真履行政府委托的監督檢驗職責，嚴格執行法律、法規及強制性標準規定，有力地推動了測繪質量總體水平的提高，樹立了良好的社會形象，已經成為測繪質量管理中不可或缺的重要力量。
過去一個時期有關部門曾提出質檢單位的改革方向是推向市場、作為第三方中介機構向社會化服務轉變，導致部分地方測繪行政主管部門和測繪質檢單位對質檢隊伍的發展方向產生了困惑和顧慮。事實上，質檢單位從事的監督檢驗工作是政府職能的延伸，維護的是公眾利益，體現的是社會效益，若按一般的社會中介機構定位，則難以為質量監管提供強有力的技術支撐。因此《意見》在第（十二）條對質檢單位性質和定位作出明確表述：質檢單位是測繪行政主管部門進行測繪質量監督管理的技術保障單位和業務執行機構，必須進一步落實質檢單位的事業職能。
目前，質檢單位的人員、設備及財務狀況差異較大，與當地經濟發展水平密切關聯，地區之間很不平衡，甚至部分質檢單位的人員技術力量以及硬軟件設備等均滯后于生產單位，直接影響到質檢工作的公正性和權威性。必須從外部環境和內部管理兩個層面加強質檢單位建設。一是優化外部環境。按照《意見》要求，基礎測繪項目質量檢驗經費應獨立撥付，使質檢單位在經費和利益上與被檢單位脫鉤，不得因被檢項目未獲通過而拖欠或克扣質檢經費，為其獨立、客觀、公正地行使職權創造有利環境。二是規范自身建設與管理。《意見》要求，要逐步實行專業質檢人員持證上崗制度和考核淘汰制度，加強對專業質檢人員的業務培訓和繼續教育，全面提升專業質檢人員的技術水平。為了解決現階段質檢力量難以滿足測繪質量監督需要的突出矛盾，國家測繪局將繼續推進國家測繪質量監督檢驗專家庫建設，出臺管理辦法，明確專家的資格、選拔程序、考核辦法等，形成一支技術實力強、相對穩定、管理規范的國家質檢隊伍。
全面提高測繪質量水平，是一項長期而艱巨的重大任務。《意見》明確了今后一個時期測繪質量管理工作的主要任務和保障措施。廣大測繪質量管理工作者應深刻領會《意見》精神，充分認識測繪質量管理的重要意義，切實增強做好這項工作的責任感和主動性，認真負責，狠抓落實，努力把測繪成果質量、工程質量和服務質量提高到一個新的水平，全面提高測繪對經濟社會發展的保障能力和服務水平。（劉海巖）
